国务院总理李克强6月15日主持召开国务院常务会议，决定宣布失效并停止执行506件国务院文件。

这是继2015年12月2日，国务院印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》之后，国务院对政策性文件进行的第二波清理。按照计划，国务院从2015年起用三年时间，对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理。

两次宣布失效的文件既有共同点也有不同点，即清理范围都包括“与现行法律法规不一致”的文件，但此轮的鲜明特点是清理那些“不利于办事创业、不适应经济社会发展需要”的政策性文件。

“在目前经济下行压力较大的情况下，清除上述文件，能起到鼓励民众去‘大众创业、万众创新’，这体现了政府服务意识、管理理念的提升。”国家行政学院经济学部主任张占斌说。

合法性并非唯一标准

新华社报道称，会议指出，全面清理与现行法律法规不一致、不利于改革发展的政策文件，是持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建设法治政府的重要举措。

今年5月9日，李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上强调，“放管服”是一场牵一发动全身的深刻社会变革，要以工匠精神组织实施改革。

他尤其提出要坚持运用法治思维和法治方式推进改革，抓紧清理废除不再适用的政策性文件，涉及法律法规需要修改的，要同步系统提出修订意见和建议，按程序加快修法，做到改革于法有据、依法推进。

可以发现，在目前为止两轮宣布失效的国务院文件中，“与现行法律法规不一致”的文件都首当其冲。

“对各级政府而言，这特别指那些违反行政许可、行政处罚、行政强制方面的法律法规，存在扩大范围、增设条件、增加程序、增加相对人义务等内容的文件。”一名行政法学者认为。

“但值得注意的是，合法性已经不是现在各级政府部门清理规范性文件的唯一标准了，而是同时强调社会治理创新和治理方式的转变。”他说。

除了不符合现行法律法规或没有法律法规依据的文件，新华社报道称，此次宣布失效的506件国务院文件具体包括：不适应经济发展需要，严重束缚企业生产经营和管理活动的；设立的审批事项已取消或下放，或不同文件对同一事项重复要求、规定不一致的。

“很多国务院文件都是改革开放初期制定的，现在经济、社会发展形势发生了很多变化，需要从新的角度进行充实，形成新的文件，老的文件就可以作废了。”张占斌告诉21世纪经济报道记者。

张占斌认为，清理规范性文件与政府制定“权力清单”、“负面清单”存在交集。“通过对存在问题的规范性文件的清理，可以让政府的权力边界更清晰，从而规范政府管理、提高政府服务质量。”他说。

清理工作体系化规范化

2010年，国务院召开全国依法行政工作会议并印发《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求建立规章定期清理制度，对规章一般每隔5年清理一次，清理结果要向社会公布。

在上述行政法学者看来，日渐深入的清理工作在清理对象上，从行政法规、规章为主，转向了法规规章和文件并重。“这些以‘国发’、‘国办发’出现的红头文件，对经济、社会等方面带来的影响，并不亚于法规规章。”他说。

6月15日的国务院常务会议要求，要做好政策衔接，完善事中事后监管，防止出现“空当”。这也给此次清理之后提出了新的工作要求。

2015年12月宣布失效的489件国务院文件具体包括“对与现行法律法规不一致、已被新规定涵盖或替代、调整对象已消失、工作任务已完成或者适用期已过的”。对比目前为止的两次清理，此次清理工作后的政策衔接任务或将更重。

但另一方面，“我认为定期对国务院文件进行清理的作用之一，就包括可以及时发现政府管理中存在哪些缺失，进而相应地发布新的规范性文件。”张占斌说。

新华社报道称，会议要求各地区、各部门也要根据上述精神，抓紧清理和废止不符合现行法律法规或没有法律法规依据，不利于稳增长、促改革、调结构、惠民生的政策文件。

相关工作已在进行。国家民委近日举行2016年第5次委务会，决定废止《关于宣传报导和文艺创作要正确对待少数民族习俗问题的通知》等42份政策性文件。《中国民族报》6月14日报道称，至此，国家民委规章和政策性文件清理工作基本完成。

农业部也发布通知称，自6月1日起对2部规章和12部规范性文件予以废止，对12部规章和2部规范性文件的部分条款予以修改。在此之前，农业部刚刚宣布农业部决定对258件文件宣布失效。（王峰）