政策解读

自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。国务院日前印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确改革要坚持保护优先、合理利用，两权分离、扩权赋能，市场配置、完善规则，明确权责、分级行使，创新方式、强化监管的基本原则，力争到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。

当前，我国在自然资源配置方面还存在哪些问题？此次改革秉持怎样思路？有哪些具体内容？如何推进改革落地生根？针对上述问题，国土资源部调控和监测司负责人对《意见》进行了解读。

综合统筹与分类改革相协调

改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善，在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用，但还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些突出问题，如资源保护不严格、所有权人不到位、使用权权利体系不健全、有偿使用进展不平衡、监管机制不完善等，影响了有偿使用政策的实施和目标的实现。对此，《意见》立足经济社会发展和生态文明建设全局，既考虑到各类自然资源资产的特殊性，又兼顾到资源之间的普遍性和规律性，确立了综合统筹和分类改革相协调的思路。

——以保护优先、合理利用为导向。《意见》坚决落实保护资源、节约资源的基本国策，通篇贯彻生态文明理念，将保护和合理利用要求作为有偿使用的核心要求，将维护所有者和使用者合法权益作为主线，将解决突出问题作为实现改革目标的突破。

——以用途管制、依法管理为前提。《意见》强调，自然资源开发利用必须符合规划用途管制或许可，符合相关准入条件和标准，履行保护和节约利用资源的法定义务，以防止无序无度开发利用自然资源。“这是保护自然生态空间的重要手段，也是发达国家管理自然资源的通行做法。资源使用不是无条件的使用，资源开发不是无约束的开发。”这位负责人表示。

——以明晰产权、丰富权能为基础。《意见》将完善使用权体系作为重点内容，提出设立国有农用地使用权和无居民海岛使用权等，通过有偿方式依法取得的使用权可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等，为维护所有者权益提供有力支撑，为自然资源有偿使用和流转奠定坚实基础。该负责人指出，这是确保自然资源有效保护、显化资产价值、流转顺畅、维护权益的重要前提。只有产权明晰了，才能形成自觉保护和节约资源的内生动力，才能有效维护所有者的权益。只有权能丰富完善了，才能实现资源有偿使用（流转）的顺畅进行。

——以市场配置、完善规则为重点。自然资源具有经济、生态多重属性，在有偿使用和保护中，必须要充分发挥市场配置的决定性作用和更好发挥政府作用。对此，《意见》提出，要明确有偿使用的准入条件、方式和程序，鼓励竞争性出让，规范协议出让，即竞争出让是原则、协议出让是个例，同时强调要完善价格评估方法和管理制度，健全信息公开和服务制度，并在分门类资源有偿使用改革任务中，提出了具体要求和措施，充分体现了公开、公平、公正和竞争择优的要求。

——以开展试点、健全法治为路径。全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及重大利益调整，为避免不确定性因素对改革造成负面影响，需要通过试点和修法逐步予以落实。《意见》指出，对矿业权出让、国有森林资源等难度大、风险高的部分改革开展相关试点，通过改革试点推动相关法律法规修订，同时以完善权利体系和有偿使用规则为重点，推进完善全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系，以期更稳妥有效地推进改革。

——以创新方式、加强监管为保障。完善的监管制度是有偿使用制度落地实施的重要保障。《意见》要求，加强相关部门之间的协同配合，通过创新监管方式，建立健全市场主体信用评价、责任追究等监管机制，加强全程动态有效监管，确保各项措施落到实处。

分门别类细化改革要求

针对土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛六类国有自然资源资产有偿使用的现状、特点和存在的主要问题，《意见》分门别类提出了不同的改革要求和举措。

对于土地资源有偿使用问题，《意见》提出，要在全面落实规划土地功能分区和保护利用要求的前提下，坚持增量存量并举，以扩大范围、扩权赋能为主线，将有偿使用扩大到公共服务领域和国有农用地等，并明晰国有农用地使用权及其权能，以进一步彰显土地资产权益，促进土地资源节约集约利用。该负责人表示，这一规定主要针对我国国有建设用地划拨范围宽、国有农用地有偿使用制度缺少国家层面的具体规定、国有农用地使用权概念和权利体系缺乏法律依据等问题而提出。

我国现已初步建立水资源有偿使用制度，对直接取用江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征收水资源费。但随着我国经济社会发展，现行征收标准已总体偏低，没有充分体现水资源价值和稀缺程度，还存在超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度落实不到位等问题。为此，《意见》提出要在深入实施最严格水资源管理制度、落实水资源管理“三条红线”、强化水资源节约利用与保护的前提下，完善水资源费差别化征收标准和管理制度，推进水资源税改革试点，开展水权交易，以充分体现水资源价值和稀缺程度，提高水资源利用效率和效益。

我国现行矿产资源有偿使用制度，存在矿产资源税费缺乏整体设计、定位不准确、功能不清晰，矿业权使用费调整机制不合理，矿业权出让未充分发挥市场决定性作用，矿业权出让审批权限与中央简政放权要求不适应等问题。对此，《意见》提出要在强化矿产资源保护的前提下，完善矿业权有偿出让制度、矿业权有偿占用制度和矿产资源税制度，建立矿产资源权益金制度，健全矿业权分级分类出让制度，并合理划分各级国土资源主管部门的矿业权出让审批权限，以提高矿业权市场化出让比重，理顺各类税费关系。

加强衔接督促改革落实

“有了制度还不够，关键是要尽快将制度落到实处。”全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及面广，综合性、系统性强，需要通过分领域实施方案或试点落实《意见》的各项改革任务。

该负责人表示，对于已出台实施方案的，如《扩大国有土地有偿使用范围的意见》《矿业权出让制度改革方案》《海域、无居民海岛有偿使用的意见》，将加强与本《意见》的衔接协调，确保与改革总体要求保持一致，对于尚未出台改革文件的，如水资源、国有森林资源和国有草原资源，将尽快制定具体实施方案，确保专项改革任务落地实施。

为了增强改革的整体性、系统性和协同性，《意见》提出要统筹部署和协调推进相关试点，尽可能与中央有关改革相配套、相衔接，将试点部署在国家生态文明试验区、健全国家自然资源资产管理体制试点地区和其他具备条件的地区，并加强试点指导，及时做好总结，推动相关法律法规的“立改废释”。

此外，鉴于有偿使用制度改革是一项系统工程，涉及多个部门，《意见》提出，由国土资源部牵头建立部际协调机制，加强统筹协调和督促落实，会同有关部门及时研究改革中出现的新情况、新问题，形成推动改革合力。

政策原文：

国务院关于全民所有自然资源资产

有偿使用制度改革的指导意见

国发〔2016〕82号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

全民所有自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立，在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用，但由于有偿使用制度不完善、监管力度不足，还存在市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人不到位、所有权人权益不落实等突出问题。按照生态文明体制改革总体部署，为健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，以保护优先、合理利用、维护权益和解决问题为导向，以依法管理、用途管制为前提，以明晰产权、丰富权能为基础，以市场配置、完善规则为重点，以开展试点、健全法制为路径，以创新方式、加强监管为保障，加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度，努力提升自然资源保护和合理利用水平，切实维护国家所有者权益，为建设美丽中国提供重要制度保障。

（二）基本原则。

保护优先、合理利用。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持保护和发展相统一，在发展中保护、在保护中发展。正确处理资源保护与开发利用的关系，对需要严格保护的自然资源，严禁开发利用；对可开发利用的全民所有自然资源，使用者要遵守用途管制，履行保护和合理利用自然资源的法定义务。除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外，全面实行有偿使用，切实增强使用者合理利用和有效保护自然资源的意识和内在动力。

两权分离、扩权赋能。适应经济社会发展多元化需求和自然资源资产多用途属性，在坚持全民所有制的前提下，创新全民所有自然资源资产所有权实现形式，推动所有权和使用权分离，完善全民所有自然资源资产使用权体系，丰富自然资源资产使用权权利类型，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，夯实全民所有自然资源资产有偿使用的权利基础。

市场配置、完善规则。充分发挥市场配置资源的决定性作用，按照公开、公平、公正和竞争择优的要求，明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序，鼓励竞争性出让，规范协议出让，支持探索多样化有偿使用方式，推动将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台，完善全民所有自然资源资产价格评估方法和管理制度，构建完善价格形成机制，建立健全有偿使用信息公开和服务制度，确保国家所有者权益得到充分有效维护。

明确权责、分级行使。全民所有自然资源资产有偿使用试点可依照现行法律规定和管理体制，明确全民所有自然资源资产有偿处置的主体，在试点地区可结合实际，合理划分中央和地方政府对全民所有自然资源资产的处置权限，创新管理体制，明确和落实主体责任，实现效率和公平相统一。

创新方式、强化监管。建立健全市场主体信用评价制度，强化自然资源主管部门和财政等部门协同，发挥纪检监察、司法、审计等机构作用，完善国家自然资源资产管理体制和自然资源监管体制，创新管理方式方法，健全完善责任追究机制，实现对全民所有自然资源资产有偿使用全程动态有效监管，确保将有效保护和合理利用资源、维护国家所有者权益的各项要求落到实处。

（三）主要目标。到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善，市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥，所有者和使用者权益得到切实维护，自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一。

二、各领域重点任务

（四）完善国有土地资源有偿使用制度。全面落实规划土地功能分区和保护利用的要求，优化土地利用布局，规范经营性土地有偿使用。对生态功能重要的国有土地，要坚持保护优先，其中依照法律规定和规划允许进行经营性开发利用的，应设立更加严格的审批条件和程序，并全面实行有偿使用，切实防止无偿或过度占用。完善国有建设用地有偿使用制度。扩大国有建设用地有偿使用范围，加快修订《划拨用地目录》。完善国有建设用地使用权权能和有偿使用方式。鼓励可以使用划拨用地的公共服务项目有偿使用国有建设用地。事业单位等改制为企业的，允许实行国有企业改制土地资产处置政策。探索建立国有农用地有偿使用制度。明晰国有农用地使用权，明确国有农用地的使用方式、供应方式、范围、期限、条件和程序。对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，参照国有企业改制土地资产处置相关规定，采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等方式处置。通过有偿方式取得的国有建设用地、农用地使用权，可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等。

（五）完善水资源有偿使用制度。落实最严格水资源管理制度，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，强化水资源节约利用与保护，加强水资源监控。维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体生态功能。健全水资源费征收制度，综合考虑当地水资源状况、经济发展水平、社会承受能力以及不同产业和行业取用水的差别特点，区分地表水和地下水，支持低消耗用水、鼓励回收利用水、限制超量取用水，合理调整水资源费征收标准，大幅提高地下水特别是水资源紧缺和超采地区的地下水水资源费征收标准，严格控制和合理利用地下水。严格水资源费征收管理，按照规定的征收范围、对象、标准和程序征收，确保应收尽收，任何单位和个人不得擅自减免、缓征或停征水资源费。推进水资源税改革试点。鼓励通过依法规范设立的水权交易平台开展水权交易，区域水权交易或者交易量较大的取水权交易应通过水权交易平台公开公平公正进行，充分发挥市场在水资源配置中的作用。

（六）完善矿产资源有偿使用制度。全面落实禁止和限制设立探矿权、采矿权的有关规定，强化矿产资源保护。改革完善矿产资源有偿使用制度，明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式，建立矿产资源国家权益金制度。完善矿业权有偿出让制度，在矿业权出让环节，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益。进一步扩大矿业权竞争性出让范围，除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让。严格限制矿业权协议出让，规范协议出让管理，严格协议出让的具体情形和范围。完善矿业权分级分类出让制度，合理划分各级国土资源部门的矿业权出让审批权限。完善矿业权有偿占用制度，在矿业权占有环节，将探矿权、采矿权使用费调整为矿业权占用费。合理确定探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制，利用经济手段有效遏制“圈而不探”等行为。根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，适时调整采矿权占用费标准。完善矿产资源税费制度，落实全面推进资源税改革的要求，提高矿产资源综合利用效率，促进资源合理开发利用和有效保护。

（七）建立国有森林资源有偿使用制度。严格执行森林资源保护政策，充分发挥森林资源在生态建设中的主体作用。国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家沙漠公园的国有林地和林木资源资产不得出让。对确需经营利用的森林资源资产，确定有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式。对国有森林经营单位的国有林地使用权，原则上按照划拨用地方式管理。研究制定国有林区、林场改革涉及的国有林地使用权有偿使用的具体办法。推进国有林地使用权确权登记工作，切实维护国有林区、国有林场确权登记颁证成果的权威性和合法性。通过租赁、特许经营等方式积极发展森林旅游。本着尊重历史、照顾现实的原则，全面清理规范已经发生的国有森林资源流转行为。

（八）建立国有草原资源有偿使用制度。依法依规严格保护草原生态，健全基本草原保护制度，任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草原或改变其用途，严控建设占用和非牧使用。全民所有制单位改制涉及的国有划拨草原使用权，按照国有农用地改革政策实行有偿使用。稳定和完善国有草原承包经营制度，规范国有草原承包经营权流转。对已确定给农村集体经济组织使用的国有草原，继续依照现有土地承包经营方式落实国有草原承包经营权。国有草原承包经营权向农村集体经济组织以外单位和个人流转的，应按有关规定实行有偿使用。加快推进国有草原确权登记颁证工作。

（九）完善海域海岛有偿使用制度。完善海域有偿使用制度。坚持生态优先，严格落实海洋国土空间的生态保护红线，提高用海生态门槛。严格实行围填海总量控制制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。完善海域有偿使用分级、分类管理制度，适应经济社会发展多元化需求，完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能。坚持多种有偿出让方式并举，逐步提高经营性用海市场化出让比例，明确市场化出让范围、方式和程序，完善海域使用权出让价格评估制度和技术标准，将生态环境损害成本纳入价格形成机制。调整海域使用金征收标准，完善海域等级、海域使用金征收范围和方式，建立海域使用金征收标准动态调整机制。开展海域资源现状调查与评价，科学评估海域生态价值、资源价值和开发潜力。完善无居民海岛有偿使用制度。坚持科学规划、保护优先、合理开发、永续利用，严格生态保护措施，避免破坏海岛及其周边海域生态系统，严控无居民海岛自然岸线开发利用，禁止开发利用领海基点保护范围内海岛区域和海洋自然保护区核心区及缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区和预留区以及具有特殊保护价值的无居民海岛。明确无居民海岛有偿使用的范围、条件、程序和权利体系，完善无居民海岛使用权出让制度，探索赋予无居民海岛使用权依法转让、出租等权能。研究制定无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌出让有关规定。鼓励地方结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性用岛采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式出让。建立完善无居民海岛使用权出让价格评估管理制度和技术标准，建立无居民海岛使用权出让最低价标准动态调整机制。

三、加大改革统筹协调和组织实施力度

（十）加强与相关改革的衔接协调。推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，要切实加强与自然资源产权制度、自然资源统一确权登记制度、国土空间用途管制制度、空间规划体系、自然资源管理体制、资源税费制度、生态保护补偿制度、创新政府配置资源方式、统一的公共资源交易平台建设、政府资产报告制度等相关改革的衔接协调，增强改革的系统性、整体性和协同性。

（十一）系统部署改革试点。稳妥推进矿业权出让制度等各相关改革试点。试点重点在国家生态文明试验区、健全国家自然资源资产管理体制试点地区和其他具备条件的地区进行，其中确需突破现行法律、行政法规、国务院文件和国务院批准的部门规章的，要按程序报批，取得授权后实施。各相关部门要加强指导，做好总结评估，发现问题及时纠偏。

（十二）统筹推进法治建设。立足生态文明体制改革全局，以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点，推进完善土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系。开展对全民所有自然资源资产有偿使用不规范行为的清理排查。对于法律制度完善的，要及时纠正不规范行为和违法行为。对于法律存在缺位或不完善的，各地区、各部门要在发现问题、总结经验的基础上，按程序推动相关法律法规立改废释。

（十三）协同开展资产清查核算。以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程，做好与自然资源资产负债表编制工作的衔接，建立全民所有自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制，全面、准确、及时掌握我国全民所有自然资源资产“家底”，为全面推进有偿使用和监管提供依据。

（十四）强化组织实施。各地区、各部门要高度重视，充分认识全民所有自然资源资产有偿使用制度改革对于生态文明建设的重要意义，切实加强组织领导和细化落实，按照党中央、国务院关于生态文明体制改革总体部署和本意见要求，抓紧研究制定具体实施方案。地方各级政府要结合实际，加强研究和探索，为深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革提供实践支撑。各有关部门要按照职责分工，各司其职，密切配合，明确责任主体和时间进度，加强协调指导，确保各具体领域改革任务落到实处。国土资源部要牵头建立部际协调机制，加强对全民所有自然资源资产有偿使用制度改革工作的统筹指导和督促落实，及时研究改革中出现的新情况、新问题，重大问题和工作进展情况及时向国务院报告。

                            国务院

                          2016年12月29日